建筑垃圾治理从源头开启

城市化进程中，我国建筑业在飞速发展的同时，产生大量建筑垃圾$为规范建筑垃圾的管理，我国2004年修订通过的《固体废物污染环境防治法》、2009年实施的《循环经济促进法》、1992年颁布的《城市市容和环境卫生管理条例》等法律#法规都有关于建筑垃圾处理的相关条款，2005年建设部出台的《城市建筑垃圾管理规定》是专门规范建筑垃圾处理的部门规章，地方亦出台相关城市建筑垃圾处置的规定。不过检讨我国现行对建筑垃圾处理的法律规制，仍存在以下问题: 在规制目的上到底应该偏重维护城市的市容市貌，还是资源的循环利用? 建筑垃圾的处理是否仍遵循城乡分而治之的制度架构? 谁应承担建筑垃圾的处理义务? 经济激励性的规制方式在建筑垃圾处理法律规制中如何体现? 建筑垃圾处理的行政主管部门与其他部门间的职责如何协调? 在法律责任设定上应该如何优化? 既有研究对上述问题关注偏少，基于此，本文尝试探究发达国家建筑垃圾处理法律规制的转型趋势，提当下建筑垃圾处理法律规制正在出现范式转型，继而分析我国现行建筑垃圾处理法律规制的不足，最后，结合我国实际，提出完善我国建筑垃圾处理法律制度的建议。

由建筑垃圾末端治理到产生、清运、中间处理以及回收再利用全过程治理

传统建筑垃圾处理侧重建筑垃圾的末端治理，仅防患于已然，对于建筑垃圾处理全过程缺少分阶段规制，当今不少国家实行建筑垃圾的全过程治理，防患于未然，把建筑垃圾处理的全过程分为“产生”、“清运”、“中间处理”与“回收再利用”四个阶段，建筑垃圾处理从“大量生产——大量消费——大量废弃”经济形态迈向“循环经济形态”。在建筑垃圾的产生阶段，日本、加拿大等国要求施工单位在兴建拆除一定面积以上的工程前，要对建筑垃圾处理进行事前的规划，并提交主管机关备查$美国在申请建筑或拆除执照时要先估算该工程所产生的建筑垃圾数量和可回收量，缴纳一定的押金，工程完工时进行核查，达成则退还押金，未达成则扣留部分押金。在建筑垃圾的清运阶段，实行运送流向管制方式，确保建筑垃圾运送至合法指定场所。我国香港地区从1997年7月起，在所有政府工程的合同中，加入运载记录制度，以有效管制建筑垃圾的流向。在建筑垃圾中间处理阶段，日本对从事再生资源有效利用者、垃圾处理者、建筑剩余土石方交换厂商及沥青回收处理厂等皆提供融资方面的优惠措施，鼓励更多市场主体投入建筑垃圾处理。在建筑垃圾回收再利用阶段，国外目前正积极开发再生建材的回收市场，日本已明确规定公共工程应使用一定比例的再生建材，辅助回收再利用市场的成长。此外，丹麦、荷兰、比利时等欧洲国家，亦皆于建筑法中规定工程建设须优先使用回收建材，甚至规定使用回收建材的比例，促使建筑废弃物回收率可达80%以上。从上述国家对建筑垃圾法律规制来看，并不局限于末端治理，而是实行从建筑垃圾的产生、清运以及中间处理到循环再利用全过程的法律规制，有效促进建筑垃圾减量化生产、资源化利用以及无害化处置。

规制方式由直接行为管制到直接行为管制与间接诱导性管制相结合

传统建筑垃圾处理法律规制主要运用直接行为的管制方式，在实现管制目标过程中，主管部门要求建筑垃圾处理义务人为特定的行为，通过对违反义务者施加行政处罚的方式达到行政目标，此种管制方式具有明确性的特点，但需要极大的行政成本，加之建筑垃圾资源化利用难以监督，传统管制方式效率低下。间接诱导性的管制方式，改变了传统僵硬的规制方式，更注重柔性的规制方式。通过利益的诱导，期待相对人朝着有益环境保护和资源节约方向努力。间接诱导性管制的具体措施包括政府补贴、税收优惠、押金返还、奖励等。如日本采用再生或再使用制品的集合住宅，可以获得政府的优惠贷款。新加坡将建筑废弃物无偿给予承包商使用。丹麦规定建筑废弃物回收利用所产生的利益所得可不在征税范围内。通过这些鼓励措施，无形中促进了建筑废弃物的资源化。当然，间接诱导措施缺乏强制性，从性质上是一种填补的作用，对强制性措施的不足予以补充，但无法取代强制性措施闭。所以间接诱导性的管制和直接行为的管制应协调起来，共同达到法律规制的目标。

由政府管制到公私协力和社会自主规制

传统建筑垃圾处理多由政府管制，甚至政府参与建立建筑垃圾消纳场所。政府根据污染者负担责任原则，向义务主体收取建筑垃圾处理费或税收，让制造污染者承担相应的代价。不过建筑垃圾主要在私人主体之间流动，透过私人机制处理，所获成效将优于国家强制管制。适应公私协力完成行政任务的趋势和建筑垃圾循环利用的需要，出现了专业提供建筑垃圾处置服务的企业。为鼓励建筑垃圾的循环利用，建筑垃圾处理企业有权享受税收的优惠或者财政的扶持，同时，政府对于建筑垃圾再生制品，采取一定的扶持措施。比如政府采购时优先采购建筑垃圾再生制品等。日本明确规定公共工程应使用一定比例的再生建筑材料，辅助回收再利用市场的成长。我国香港地区以D. B. 0( design build operate)方式建设废弃物堆填区，政府提供并支付建造资本及营运费用，而由民间承包商进行设计、建造、营运、修复与善后，若干年后归还政府，借助民间单位力量解决建筑废弃物问题[Cs7德国《循环经济废弃物法》第二十五条第二项规定，如制造者与贩售者自愿回收废弃物者，则无须再依第四十九条规定申请废弃物运送许可，并可免除清除或利用“须特别加以监督类型”废弃物之证明程序。从该规定可以看出，通过免除一定行为的义务，以利益诱导制造者与贩售者自愿回收废弃物，可以达成自然资源循环利用和废弃物无污染清除的管制目标闹。运用公私协力和社会自主规制的运行机制，既可以减轻行政机关管制成本，提高行政效率，充分发挥社会主体参与建筑垃圾循环利用的积极性，更好形成建筑垃圾循环利用的长效机制。