我国城市建筑垃圾现行处理模式下的法律规制

我国对于建筑垃圾的处理，在很长的一段时期内一直处于较为初级的管理阶段，并未真正重视起来对建筑垃圾进行再利用。在这一点上，从不同时期我国颁布的相关法律法规以及政策规章便可以略窥一斑：1992 年颁布的《城市市容和环境卫生管理条例》，规定了城市建设工程现场产生的渣土应当被及时地清运；1995 年《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》颁布，该法明确要求产生固体废物的单位必须采取防止污染的措施，建立并完善污染环境防治责任制度；2005 年颁布《城市建筑垃圾管理规定》，出于加强对城市建筑垃圾的管理，保障城市市容和环境卫生，要求处置建筑垃圾时要严格按照减量化、资源化、无害化这三大基本原则进行具体操作，针对建筑垃圾产生单位落实谁产生谁承担处理责任这一原则，鼓励各建设施工单位要优先采用建筑垃圾综合利用产品。遗憾的是，该规定并未涉及到关于建筑垃圾综合利用具体的操作方式；2008 年的《中华人民共和国循环经济促进法》，规定了各建设单位应对由自身建设活动所产生的建筑废物进行综合利用，但具体怎么利用并未提到。可以说，这些已颁布的法律法规或多或少地对建筑垃圾的处理进行了一定的规范，但是这些法律法规更多只是对建筑垃圾的处理进行了简单而又模糊的规定，只是偏向于保持城市环境卫生而非对建筑垃圾进行资源化利用。

在社会实践中，比较普遍的对建筑垃圾进行处理的传统方式主要有堆放、填埋和回填这几种。填埋建筑垃圾是需要专门的建筑垃圾填埋场的，但是我国目前已存在的建筑垃圾填埋场有将近一半处于严重超载运营状态。以目前我国现有的建筑垃圾排放标准进行衡量，那些在 2008 年以前建设的填埋场是达不到规定的标准的。①而在建设工程以及建筑物拆除过程中，建筑垃圾产生方为了降低经济成本，往往不愿将建筑垃圾送至建筑垃圾消纳场进行处理。一般来讲，由于建筑垃圾消纳场的设置往往在城市郊区附近，在距离上比较远，所以在很多时候，施工方习惯将产生的建筑垃圾堆放在施工工程附近的工地，更有甚者趁着夜间将渣土等建筑垃圾运送出工地后，随意倾倒至路边以及河流。除此之外，将建筑垃圾运送到受纳场后直接进行堆放也很常见，但渣土和建筑垃圾在长时间的堆积过程中不仅会污染和破坏自然环境，更严重的是会容易引发大规模的安全事故，发生在 2015 年 12 月的深圳滑坡事故就是余泥渣土受纳场由于堆积量过大、堆积坡度过陡，长期缺乏有效管理酿成的惨剧，该事故直接造成33 栋建筑物毁损、近百人伤亡。实际上，对于建筑垃圾的传统处理方式早已不适应经济社会的发展需求，一方面是每年大量建筑垃圾不断产生，建筑垃圾“围城”之势在我国城市化进程中愈演愈烈；另一方面则是“循环经济”、“低碳经济”等绿色经济理念的不断普及，生态文明建设被赋予厚望。对建筑垃圾进行简单的处理方式将会被逐渐摒弃，循环利用产生的建筑垃圾则是今后发展的必然趋势。面对我国当前城市建筑垃圾简单处理的方式普遍存在，不仅仅需要在技术、资金以及政策生给予重视与倾斜，更需要全社会都积极行动起来。

《中华人民共和国循环经济促进法》在 2009 年颁布实施，明文要求不具备对建筑垃圾进行综合利用条件的建设单位，必须委托专业的有资质的处理单位进行处置，在一定程度上指出了建设单位要将建筑垃圾委托给具有处理资质的建筑垃圾资源化企业进行资源化利用。除此之外，该法还规定了地方政府可根据当地经济发展情况建立起具体的垃圾排放收费制度，在政府的采购政策上要有利于发展循环经济，这些条款虽未直接明确建筑垃圾的排放收费制度和建筑垃圾资源化产品的销路，但其彰显出的指导意义是能不忽视的。更是明确规定了地方政府要在垃圾分类和资源化硬件设施方面进行合理的规划，在体系化管理道路，提高对于垃圾的资源化水平。作为固体废弃物，该法对于生活垃圾的规定显然要比建筑垃圾更为具体和明确，直接将资源化作为处理生活垃圾的重要方式。反观对于建筑垃圾的处理，在很大程度上较为模糊和宽泛，缺乏针对性。

将建筑垃圾进行资源化处理符合我国目前大力推行的循环经济理念，在这一点上，近些年来政府陆续出台的一系列促进建筑垃圾资源化的政策规定显得格外突出：国务院在 2013 年颁布的《循环经济发展战略及近期行动计划》提出对于建筑废弃物的处理要坚持统一回收、清晰分级、集中利用等基础方式，在现有的再生建材产品种类上加大多元化研发生产力度，在部分地区适时建立建筑废物资源化利用基地；《2015 年循环经济推进计划》由国家发改委重点印发，该计划旨在集中各地力量对建筑垃圾资源化利用进行推动，并在深入研究的基础之上起草《关于加强建筑垃圾管理及资源化利用工作的指导意见》和《建筑垃圾资源化利用试点方案》，由包括住房城乡建设部、发展改革委、财政部和工业和信息化部等部门牵头，选择部分省份进行建筑垃圾资源化利用试点建设，尝试将充满活力的市场化运营机制引入到建筑垃圾资源化综合利用工作中，吸纳更好、多元的社会投资资本共同参与建设。对于建筑垃圾资源化的投融资与市场化方式的创新实践如雨后春笋般涌现，如：河南省的郑州市政府与当地的企业签订了《郑州高新技术产业开发区建筑垃圾处置许可协议书》；而天津市政府则与湖南省的专业化公司达成了建筑垃圾处理填埋场 PPP 项目协议。除此之外，在国内的其他地区，如海南省的三亚市、湖北省的黄冈市等地也开始出现建筑垃圾资源化 PPP 项目的合作。

我国当前城市建筑垃圾资源化利用程度整体较低，无论是资源化处理的建筑垃圾量占产生量的比重，还是全国范围内专业性从事建筑垃圾资源化的企业数量，均远远低于发达国家建筑垃圾资源化的水平。事实上，虽然我国在建筑垃圾资源化领域起步较晚，但在建筑垃圾资源化技术层面并未落后，在国内已经研发出可将建筑垃圾进行百分用心资源化的技术，连国外同行都积极学习借鉴，不过在国内却“遇冷”，技术推广速度缓慢。在技术层面之外，由于我国当前从事建筑垃圾资源化的企业数量和规模较小，且呈分散的形态分布于全国部分区域，并未形成前景被普遍看好、具有广阔市场的建筑垃圾资源化产业，反过来制约了资源化的进一步发展。